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13. Exportkontrolltag 2019 in Berlin

Das Thema des 13. EKT

Notwendigkeiten und
Risiken in der Exportkontrolle

von Willi Vögele

Den Praktikern auf dem Gebiet des Exportkontrollrechts bietet der jährlich stattfindende Exportkontrolltag Gelegenheit sich aus erster Hand intensiv über die aktuellen Rechtsentwicklungen zu informieren und sich über die eigenen exportwirtschaftlichen Erfahrungen auszutauschen.

Der 13. Exportkontrolltag unter dem Leitthema „Notwendigkeiten und Risiken in der Exportkontrolle“ fand am 7. und 8. März 2019 in Berlin statt, veranstaltet vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) und dem Zentrum für Außenwirtschaftsrecht e.V. (ZAR).

Zur Einstimmung auf die Tagung fand am 6. März 2019 beim DIHK im Haus der Deutschen Wirtschaft ein Vorabendempfang mit Impulsen zur Lage und zu Erwartungen der deutschen Wirtschaft statt. Dr. Volker Treier, Mitglied der Hauptgeschäftsführung des DIHK, gab einen Überblick zur aktuellen Situation der deutschen Wirtschaft und zu den internationalen Beziehungen, insbesondere zu USA und China mit ständig wachsender Bedeutung.

Prof. Dr. Dirk Ehlers

Prof. Dr. Dirk Ehlers, Vorsitzender des ZAR, hieß am 6. März 2019 die Vertreter aus Exportwirtschaft, Politik, internationalen und nationalen Behörden, beratenden Berufen, Unternehmensvereinigungen und Hochschulen zum 13. Exportkontrolltag in Berlin herzlich willkommen. Die große Zahl der 500 Teilnehmer bekräftige die Bedeutung des Themas in der Herausforderung der Verantwortlichen in Staat und Wirtschaft.

Als exklusive Schnittstelle zwischen Praxis und Politik befasste sich der Exportkontrolltag 2019 mit aktuellen Fragen der Exportkontrolle.

Andreas Obersteller, Präsident des BAFA, bekundete den Dank an alle Teilnehmer und eröffnete den 13. Exportkontrolltag mit den Worten: Die allgemeine Unsicherheit beruht auf der inneren und äußeren Schwäche in der Europäischen Union. Die Verschärfung zwischen USA und China führt im Welthandel zu unsicheren Entwicklungen.

Die „Unsicherheit“ ist gestiegen und spiegelt sich in den Exportunternehmen, was die Notwendigkeit der Zusammenarbeit mit dem BAFA bedingt. Außenwirtschaftsrechtliche Belange und vorgegebene Beschränkungen bewegen sich im Spannungsverhältnis zwischen Freiheit im Waren- und Dienstleistungsverkehr und den internen und nationalen Sicherheitsinteressen.

Miguel Berger

POLTIKFORUM

Miguel Berger, Abteilungsleiter Wirtschaft, Auswärtiges Amt, zeigte in seinem Vortrag zu „Entwicklungen im Außenhandel aus außenpolitischer Sicht“ das Problem transaktionales Handeln am Beispiel „Amerika First“, aber auch anderer Länder unter dem Gesichtspunkt der Verhinderung der Konfrontation auf. „Wir brauchen eine positive Agenda mit den USA, d.h. der amerikanischen Handelsorganisation.“

Die Autoindustrie erfordert Sicherheit. Dazu müssen auch USA und China zusammenkommen. Handelssubventionen sind allseits ein Problem. Eine Reformdiskussion muss zu einem übereinstimmenden Ergebnis führen. Wirtschaftssanktionen als Mittel der Politik sind die Reaktion auf unmittelbare Vorfälle. Dazu führte Berger wörtlich aus: Die EU steht für Freihandel und setzt sich dafür ein.

Martin Vogt, Managing Director, Deutsche Bank AG, referierte über „Exportkontrolle und der Finanzsektor – Aufgabe und Rolle der Banken“. Regulatorischer Hintergrund der Sicherungsmaßnahmen der Banken sind Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung, sonstige strafbare Handlungen. Sanktionen haben sich fortentwickelt zur Durchsetzung auswärtiger politischer Beziehungen.

Die Banken sind der „Keilriemen“ für regulatorische Pflichten u.a. KYC Screening, Güter- und Projektbezogene Prüfungen, die sich nicht nur auf „Listen“ beziehen. Die unklare politische Lage und transatlantische Dissonanz erfordern in der Durchsetzung einen ständigen Druck die Regulatoren zu erfüllen. Der Alltag wird beeinflusst durch multilaterale Interessen. So kommen Banken und Exportkontrollen zusammen. Die Überprüfung zeigt „steil anwachsende Zusatzmaßnahmen“ für Banken - Tendenz: Politisierung des regulatorischen Umfelds.

Dr. Ole Diehl, Vizepräsident, Bundesnachrichtendienst, referierte zu „Proliferation – Risiken und Gefahr“ und gab einen Überblick zur Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, aber auch zur konventionellen Rüstung. Bei Außen- und Sicherheitsentscheidungsprozessen wirkt der BND durch Aufklärung und Analyse durch den Einsatz nachrichtlicher Dienste bei der Exportkontrolle mit.

Die Aufklärung der Umgehung internationaler Handelsbeschränkungen erfordert auch fachtechnische Kenntnisse. Das Iran-Raketenprogramm ist nach wie vor untersagt, auf Lieferungen aus dem „Westen“ angewiesen, z.B. Werkzeugmaschinen. Syrien setzt seine „Vorhaben“ mit neuen Tarnfirmen im Libanon fort. Giftgaseinsätze sind mit dem Bezug von Materialien über viele Mittlerfirmen festzustellen. Lieferketten sind kaum identifizierbar, dazu konspirative Überwachung durch bundesnachrichtliche Aufklärung, nicht zuletzt in vertrauensvoller Zusammenarbeit mit dem BAFA.

v.l.: Peter Altmaier, Andreas Obersteller

KEYNOTE-VORTRAG

In seinen Einführungsworten stellte BAFA-Präsident Obersteller den Vortragenden Peter Altmaier, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, vor, der zu aktuellen Entwicklungen der politischen Rahmenbedingungen sprechen wird. „Die wachsende Unsicherheit in der Welt spiegelt sich zunehmend in der Exportkontrolle und in den Unternehmen wider“, betont Andreas Obersteller. Dies zeichnet sich in den Genehmigungsverfahren ab. Exportkontrolle ist und bleibt damit auf der politischen Agenda.“

Bundesminister Peter Altmaier: Das weltwirtschaftliche Wachstum nimmt ab. Wir dürfen keine zusätzlichen Maßnahmen ergreifen, die das Wachstum hemmen. Mein Ziel ist, durch eine entsprechende Rahmengesetzgebung auf Wachstumskurs zu bleiben.

Widersprüche der Zielsetzung sind in Diskussionen normal, sie sollten die Regierung nicht belasten. Forschung und Entwicklung müssen steuerlich begünstigt und nicht auf Unternehmensgrößen beschränkt werden.

Als Hintergrund des Exportkontrolltages führte Altmaier den freien Welthandel mit Senken der Steuern und Zölle, Handelsgespräche, die im Gange seien, z.B. mit China und mit den USA in Vorbereitung. Keine neuen Handelsbarrieren USA – Europäische Union ! Wir wollen, dass der Welthandel so frei wie möglich ist. Es gilt unsere Schlüsselbereiche zu erhalten – für die führende Industrie in Deutschland auf allen Gebieten. Dazu müssen wir Rahmenbedingungen setzen, aber auch um zu schützen.

Deutschland darf sich positionieren, wie es China bereits getan hat. Wir müssen weiter Investitionen durchführen nach 4.0 – Digital / Maschinen. Wir müssen auf den Durchbruch hinarbeiten. Die „Künstliche Intelligenz“ bringt das Problem der Beschäftigung, die alternativ sein wird.

Industriepolitik ist keine gemeinschaftliche politische Veranstaltung – „miteinander reden“. Wir kämpfen um jeden Arbeitsplatz. Unsere repräsentative Demokratie muss handlungsfähig sein – „rechts“ und „links“ sind abzulehnen. Die Europäische Union ist das „Beste“.

Die Verteidigungsbranche steht für Spitzentechnologie und viele Arbeitsplätze. Unsere Unternehmen brauchen hier klare Regeln und Entscheidungen, wenn es um Exportkontrolle geht. Hierüber diskutieren wir derzeit in der Bundesregierung und mit unseren europäischen Partnern intensiv.“

Für die Exportkontrolle gilt ein restriktiver Ansatz. Wir dürfen aber nicht die Folgen für unsere Unternehmen ausblenden. Das trifft auch die Rüstungspolitik mit Blick auf die Golfregion, deren Festlegung im Koalitionsvertrag gebilligt wurde. Für die Ausfuhr von Kleinwaffen gibt es keine Spielräume, dagegen für andere Waffen. Gemeinschaftsprojekte dürfen nicht wegen Schrauben verhindert werden. Saudi-Arabien betreffend wäre eine gemeinsame Entscheidung mein Ziel, ist aber nicht erreicht.

Zu Brexit am 7. März 2019: Wir hoffen, dass kein ungeregelter Brexit eintritt. Wir brauchen auch unsere Freunde aus England. Wir müssen alles tun, wie sich das Ausscheiden aus der Europäischen Union vollzieht – in den nächsten Tagen.

DISKUSSIONSFORUM 

Unter der Moderation von Mark Bromley, SIPRI, diskutierten zu „Exportkontrolle – Zukunft in Europa und Beyound“ hochrangige Vertreter aus dem Vereinigten Königreich, den EU-Mitgliedstaaten und der Schweiz über die Rahmenbedingungen europäischer Kooperationen in der Exportkontrolle und zu Brexit.

Edward Bell

Edward Bell, Head of Export Control Joint Unit (ECJU), Department for International Trade, United Kingdom (UK), gab in seinem Impulsvortrag “Export Control and Brexit” einen Überblick über Herausforderungen und Strategien seit 2015/2016 mit Minimierung zusätzlicher Bürden im Warenverkehr und der Vergabe von Lizenzen, die Übernahme relevanter internationaler Verpflichtungen, Weiterführung von Personenkontrollen.

Deal Scenario – Implementation Period – Edward Bell

“The UK will no longer be a Member State of the European Union, but market access will continue on current terms. Common rules will remain in place until the end of the period meaning businesses will be able to trade on the same terms until the end of 2020.

For export controls this means that the will be no change to the framework until the end of the Implementation Period.”

In der Diskussion der Teilnehmer des Forums waren unterschiedliche Sichtweisen für die Handhabung der Exportkontrollen genehmigungspflichtiger Güter – Dual-Use und Rüstung – erkennbar, bereits bestehender Rüstungskontrollen und nach dem Brexit.

Frédéric Journès, Frankreich war zurückhaltend für EU-Regelungen wegen Einschränkungen im Export. Edward Bell bekundet, dass das UK für jeden Fall des Brexit vorbereitet ist und auf den Ratsvorsitz von Deutschland in der EU 2020 hofft. Kai Kießler, BMWi, führt für Deutschland die Nutzung bestehender und neuer Sammelgenehmigungen, nationaler AGG und Allgemeiner Genehmigungen der EU an.

Votrag im PRAXISFORUM I

PRAXISFORUM I

Dr. Markus Zirkel, Fraunhofer-Gesellschaft e.V., referierte zu “Technologiekontrolle und Academia“, beruhend auf der Grundlagenforschung und der angewandten Forschung. Der Umgang mit sicherheitsrelevanter Forschung sowie mit Verfahren im Zusammenhang mit Technologietransfers ist nicht nur für die Industrie, sondern auch im Bereich der „Academia“ von gesteigerter Bedeutung.

Eine Vielzahl der Aktivitäten im wissenschaftlichen Bereich wird sich in der Regel auf Informationen beziehen, die Teil der wissenschaftlichen Grundlagenforschung oder allgemein zugänglich sind. Die Weitergabe solcher Informationen wird durch Ausnahmetatbestände von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Die Weitergabe von Wissen, das bereits „allgemein zugänglich“ (public domain) oder Teil der „wissenschaftlichen Grundlagenforschung“ ist, bedarf – anders als der Export von Waren – keiner Genehmigung.

Ein EU-Projekt im Rahmen von Horizon 2020 als Arbeitspaket mit israelischem Partner befasst sich mit grundlegenden Fragen im Bereich der Materialforschung. Dabei wird eine Technologie entwickelt, die in Anhang I der EG-Dual-Use-Verordnung gelistet ist, und damit Beschränkungen unterliegt.

Christine Hochstatter, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), referierte über Beschränkungen in der Investitionskontrolle, die auch ein Auffanginstrument zur Exportkontrolle ist. Investitionen sind aus betriebswirtschaftlichen Gründen im Rahmen der Industriepolitik erwünscht. Investoren sind die USA als Nr. 1, danach China.

Zur Vermeidung von Sicherheitsgefahren kann das BMWi den Erwerb inländischer Unternehmen durch ausländische Käufer im Einzelfall überprüfen. Grundlage dafür sind das Außenwirtschaftsgesetz und die Außenwirtschaftsverordnung

Im Regelfall findet das Investitionsprüfverfahren sektorübergreifend Anwendung (§§ 55 bis 59 AWV – betrifft nur Erwerb durch nicht-EU-Länder). Es gilt für alle Branchen, unabhängig von der Größe der am Erwerb beteiligten Unternehmen. Abweichende Sonderregeln gelten für den Erwerb bestimmter Rüstungs- bzw. IT-Sicherheitsunternehmen mit genereller Meldepflicht (sogenannte sektorspezifische Investitionsprüfung, §§ 60 bis 62 AWV – betrifft jeden ausländischen Erwerb).

Die Eröffnung des Prüfverfahrens erfolgt durch das BMWi, ggf. Nachforderung von Unterlagen, je nach Ergebnis Freigabeentscheidung, Untersagung /Anordnungen, Unbedenklichkeitsbescheinigung. Die Entscheidungshoheit ist den EU-Mitgliedstaaten vorbehalten – keine EU-Harmonisierung. Eine EU-Verordnung für die Einführung eines Informationsmechanismus wird im April 2019 erwartet.

PRAXISFORUM II

PRAXISFORUM II

Novelle der EG-Dual-Use-Verordnung

Dauerbrenner auf der Tagesordnung der Exportkontrolltage ist das Thema „Novelle der Dual-Use-Verordnung“. Die ausfuhrrechtlichen Folgen sind noch nicht absehbar, da auf politischer Ebene die Zukunft noch nicht völlig geklärt ist. Aber Vorbereitung ist die halbe Lösung!

Stéphane Chardon, DG Trade, EU-Kommission, zeigte in einer Präsentation die Änderungen der VO (EG) Nr. 428/2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, Verbringung, Vermittlung und Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck auf, insbesondere der Anhänge, ausgehend von der Aktualisierung durch die Delegierte Verordnung (EU) 2018/1922 der EU-Kommission vom 10.10.2018.

Die in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 aufgeführte Liste der Güter mit doppeltem Verwendungszweck ist regelmäßig zu aktualisieren, damit die uneingeschränkte Einhaltung internationaler Sicherheitsverpflichtungen sichergestellt und die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaftsakteure erhalten wird. Infolge der im Jahr 2017 im Rahmen der internationalen Nichtverbreitungsregime und der Ausfuhrkontrollvereinbarungen angenommenen Änderungen der Kontrolllisten ist nun eine erneute Änderung des Anhangs I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 erforderlich und im Jahr 2019 in Planung.

In der Modernisierung der Exportkontrolle war 2018 keine qualifizierte Mehrheit im Rat der EU zu erreichen. Der Vortragende selbst hat weiterhin Zweifel an der Umsetzung der Novelle in diesem Jahr und stellt die Frage „What are the odds for 2019?“ Wir schauen auf die Zeit nach den Wahlen zum Europäischen Parlament für einen Termin, die Novellierung der EG-Dual-Use-Verordnung abzuschließen.

Weitere Herausforderungen sind die Harmonisierung der Exportkontrollen für Güter, Technologien, Lizenzen / Genehmigungen, Cyber-Kontrollen, Guidelines for academia, Einbeziehung der Verletzung von Menschenrechten, der Eintritt des Brexit und „US Export Control Reform Act“.

Dr. Nils Weith, BMWi, führte zur Revision der Novellierung der EG-Dual-Use-Verordnung Elemente an, die Gegenstand der Besprechungen in der „Ratsarbeitsgruppe“ sind: Due Diligence-Exportbegriff, MR-spezifische Kontrollansätze, MR-Kriterium, Terrorismus catch all, Genehmigungsgültigkeit, Vereinfachungen und Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten.

Mehrfache Anläufe für die Themen blieben erfolglos. Unter den Ratspräsidentschaften von Österreich und Rumänien konnten keine wesentlichen Fortschritte erzielt werden. Strittig sind die Allgemeinen Genehmigungen der EU Intra-Company (008), Krypto (009) und Frequenzumrichter (010), Artikel 5 – 7 Bezug auf ungelistete Güter und „bestimmt sein können“, Cyber / Eigene EU-Kompetenz bei Listungen über internationale Regimes hinaus – Mehrheitsprinzip. Für Cyber gibt es nur eine nationale Zuständigkeit.

Stand des Verfahrens im Rat bzw. der Kommission: Allgemeine catch all – Ansätze sind vom „Tisch“, ebenso exterritoriale Kontrollansätze, Genehmigungsdauer weiter flexibel (2 Jahre), Partners ship Privat Sector unbedingt und ausbaufähig, EU-autonome Güterliste ist umstritten, „Technische Unterstützung“ erstmals geregelt für gelistete Güter, drei neue AGG.

Als Optionen 2019 führte Weith die Einigung auf technische Änderungen und Harmonisierung für Ausfuhrbegriff und Zollbefugnisse an, ferner Cyber-Cluster, Lösungen und Kompromisse, ferner Herausforderungen zu Brexit, Kommunikations-Konsultation-Kooperation und Leitfäden (ICP, Academia).

Vortrag BREXIT

Neues aus dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA)

Georg Pietsch, Abteilungsleiter, BAFA, sprach zu Rechts- und Verfahrensfolgen eines möglichen Brexit.

Exporte von Rüstungsgütern in das Vereinigte Königreich (UK) sind künftig „Ausfuhren“. Bestehende (Verbringungs)-Genehmigungen sind aber weiterhin nutzbar. Neue Genehmigungspflichten für Hand- und Feuerwaffen (Wegfall der Genehmigungsfreiheit), für Handels- und Vermittlungsgeschäfte (§ 46 AWV), ferner die Ausweitung des Waffenembargos aufgrund der Reduzierung des Anwendungsbereichs § 76 AWV.

Als mögliche Verfahrensfolgen bezeichnete Pietsch die Erweiterung des Befreiungstatbestandes des § 8 Abs. 1 AWV um UK, ferner die Aufnahme des UK soweit erforderlich in den Kreis begünstigter Bestimmungsziele. Betroffen sind die AGG Nr. 19 bis 22, Nr. 24 bis 27. Genehmigungspflichtige Handels- und Vermittlungsgeschäfte mit Endbestimmungsland UK unterfallen der AG Nr. 20.

Für Exporte von Dual-Use-Gütern in das UK als Drittland ergeben sich nach der EG-Dual-Use-Verordnung neue Genehmigungspflichten für alle gelisteten Dual-Use-Güter des Anhang I (Art. 3), für nicht-gelistete Güter gemäß Art. 4 Abs. 1, für Handels- und Vermittlungsgeschäfte (Art. 5) und für Durchfuhren (Art, 6). Wegfall des Niederlassungsprinzips.

Mögliche Verfahrensfolgen bei der Ausfuhr von Dual-Use-Gütern in das UK sind die Ausweitung der Allgemeinen Ausfuhrgenehmigung der Union EU 001, nationale Brexit-AGG für die Fälle, die nicht nach der EU 001 begünstigt sind für Ausfuhren in Freizonen und Freilager in UK, für Ausfuhren aus Deutschland, wenn UK-Genehmigung nach der EG-Dual-Use-VO vorliegt. Die AGG gilt derzeit nur übergangsweise für ein Jahr.

Weitere Verfahrensfolgen sind die Bekanntmachung zur Fortgeltung bereits erteilter Verbringungsgenehmigungen, die Aktualisierung der Bekanntmachung zur Nutzung der EU-AGG’en. Die Einzelausfuhrgenehmigungspflicht besteht für Ausfuhren von Gütern des Anhang IIg, die nicht von Anhang IV erfasst werden, derzeit 13 Güter. Es bedarf der Ernennung eines Ausfuhrverantwortlichen (AV).

Unabhängig von „Brexit“ kündigte Pietsch für Rüstungsgüter die Einführung einer neuen Fallgruppe 4.14d in die AGG Nr. 25 aufgrund der Empfehlungen der EU-Kommission zur Ausgestaltung der AGG’en im Zusammenhang mit der Intra-EU-Verteidigungsgüterrichtlinie (ICT-Richtlinie) an. Voraussetzung ist, dass die Verbringung zu Test- und Begutachtungszwecken von dem Verbringerstaat allgemein genehmigt ist und die Ergebnisse nur Verwendungstechnologie enthalten und die Übermittlung an den Einsender der Güter erfolgt.

Auf Dual-Use-Güter bezogen werden alle AGG’en bis zum 31.3.2020 ohne Änderung der Güterkreise verlängert, Wiederbegünstigungsmöglichkeit einiger Länder und Erweiterung / Klarstellung der Fallgruppe „erste Hilfe in Katastrophenfällen (Nr. 4.14 der AGG Nr. 13).

Schlussworte

Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, ZAR, bekundete, dass zwei Intensivtage die Bandbreite der deutschen Außenhandelspolitik unter Berücksichtigung von Brexit umfassten, auch für Praktiker der Unternehmen mit wachsender Bedeutung.

Die EU-Kommission erscheint in größerer Dimension ohne Ende - ein Problem der Überregulierung. Die Investitionskontrolle weist auf eine große Dimension hin. Der weitere Entwicklungsprozess zu „Dual-Use“ ist noch nicht abgeschlossen.

Wolffgang dankte den Referenten und Diskussionsteilnehmern, den BAFA-Mitarbeitern und den Übersetzern in der Kabine, ein Dank auch für den „Berliner Abend“ in der Kulturbrauerei am Prenzlauer Berg.

Der 14. Exportkontrolltag findet am 20./21. Februar 2020 wieder in Berlin statt.