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Impressionen und Tagungsberichte

12. Exportkontrolltag 2018 in Berlin

„Herausforderungen in der Außenwirtschaftskontrolle“

Der 12. Exportkontrolltag, veranstaltet vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) und dem Zentrum für Außenwirtschaftsrecht e.V. (ZAR), fand am 22. und 23. März 2018 in Berlin statt.

Prof. Dr. Dirk Ehlers, Vorsitzender des ZAR, hieß die Rekordzahl von 515 Teilnehmern aus Exportwirtschaft, Politik, Behörden, beratenden Berufen, Unternehmensvereinigungen, Hochschulen und Medien zum 12. Exportkontrolltag in Berlin herzlich willkommen.

Die Verschärfung der amerikanischen Wirtschaftspolitik, BREXIT in Europa – noch ungewiss – und die Zunahme des Exportvolumens bieten ein Umfeld, das die Tagung berühren wird. Eine rege Beteiligung an der Diskussion ist erwünscht.

Andreas Obersteller, Präsident des BAFA, eröffnete den 12. Exportkontrolltag zu dem Thema „Herausforderungen in der Außenwirtschaftskontrolle “ mit den Worten: Die weltweiten Krisenherde haben auch im vergangen Jahr leider nicht abgenommen. Damit steht Exportkontrolle wieder verstärkt auf der Agenda.

Die Frage müsse erlaubt sein, ob und wie auch die Exportkontrolle nachjustiert werden muss, wenn sich Gefährdungslagen verändern. Ziel von Exportkontrolle muss sein, präventiv zu prüfen und nicht erst im Nachgang zu reagieren. Diese und andere aktuelle Entwicklungen im Außenwirtschaftsrecht und in der Außenwirtschaftspolitik, das Bestreben nach Transparenz und der gemeinsame Blick in die Zukunft diskutierten Experten und Teilnehmer.

POLTIKFORUM I

Dr. Tilo Klinner, Beauftragter für Handels-, Finanz-und Technologiepolitik, Auswärtiges Amt, stellte in seinem Vortrag den „Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte“ mit dem Engagement der Bundesregierung für den Schutz der Menschenrechte vor, die auch in der Betrachtung der Novellierung der EG-Dual-Use-Verordnung stehen. Unternehmen können nicht im rechtsfreien Raum agieren. 50 Maßnahmen für die Einhaltung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten sind zu beachten.

Dr. Stefan Meister, Leiter des Robert Bosch-Zentrums für Mittel- und Osteuropa, sprach zum Thema „Russland nach der Wiederwahl – Chancen einer Annäherung“. Viele hoffen auf einen Wandel im System. Die Zustimmung zu Putin ist gleichbleibend, nicht jedoch in der Administration. Die eigene Verhandlungsposition und der Austausch unterschiedlicher Interessen zu Russland sind trotz geschwächter Institutionen zu stärken. Sanktionen müssen beibehalten werden, Lockerung nur auf Gegenleistung im Rahmen einer Kosten-Nutzen-Kalkulation.

Norbert Drude, Präsident des Zollkriminalamtes (ZKA), bekräftigte in seinen Ausführungen zu dem Thema „Herausforderungen im Außenwirtschaftsverkehr“ das Vorgehen des ZKA bei der Aufdeckung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz, dem Kriegswaffenkontrollgesetz und den Embargo-Regelungen als präventiv zur Verhinderung der Ausfuhr und aggressiv in der Verfolgung.

In der Aufdeckung von Beobachtungs- und Beschaffungsstrukturen hat das ZKA eine Risiko-Managementfunktion. Dual-Use-Güter, die als Teile für Traktoren angemeldet werden, können auch für Raketen bestimmt sein. Die deutschen Firmen sind vor Beschaffungsmaßnahmen zu schützen. Bei vereinfachten Verfahren können Kontrollmaßnahmen nicht gänzlich „ausgeblendet“ werden, keine Kontrollbeschränkung auf Listenprodukte, führte Drude wörtlich an.

KEYNOTE-VORTRAG

In seinen Einführungsworten stellte BAFA-Präsident Obersteller den Vortragenden Rich Ashooh, Assistant Secretary for Export Administration, Bureau of Industry and Security, als hochrangigen Keynote-Speaker aus den Vereinigten Staaten vor, der Einblicke in das US-amerikanische Exportkontrollsystem geben werde.

Zur deutsch-amerikanischen Zusammenarbeit betonte Ashooh die führende Rolle des BAFA bei der Ausrichtung des Exportkontrolltages im Anschluss an die Münchner Sicherheitskonferenz und die Bedeutung unserer Arbeit, den zahlreichen Bedrohungen für unsere gemeinsame Sicherheit entgegenzutreten, auf eine Art und Weise, die Möglichkeiten für einen stabilen Handel und wirtschaftliche Chancen zwischen unseren beiden Ländern schafft.

In seinen Ausführungen zur „US Export Control“ erörterte er das Problem nationaler Sicherheitsinteressen nach dem Regierungswechsel in USA und im Vordergrund das Hemmnis, keine Übernahme von Unternehmen zuzulassen. Die US-Administration wird auch unter Präsident Trump die Exportkontrollen unter den Gegebenheiten fortführen, d.h. es ist nicht mit einer grundlegenden Änderung zu rechnen. Die Sicherheitsstandards werden eingehalten.

POLTIKFORUM II - Podiumsdiskussion Compliance

Unter Moderation von Holger Beutel, BAFA, diskutierten zu „Compliance“ Dr. Rolf Raum, Vorsitzender Richter am Bundesgerichtshof, Sylvia Kainz-Huber, EU-Kommission, Generaldirektion Binnenmarkt, Prof. Dr. Bartosz Makowicz, Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) und Mahmut Sen, Siemens AG.

Compliance im Außenhandel wird allgemein mit der Einhaltung und Befolgung von Regelungen bezeichnet. Compliance steht ferner für die Verpflichtung der Unternehmungsleitung, organisatorische Maßnahmen zu treffen, um Rechtsverstöße zu vermeiden. Dazu dient in der Praxis die Implementierung eines Compliance-Management-System im Unternehmen. Innerbetriebliche Compliance-Programme (ICP) unterstützen die Exportkontrolle.

Makowicz: Compliance ist sehr facettenreich, ein Politikum, nicht nur eine juristische Bewertung, sondern Kultur, die einzuhalten ist. Es muss eine entsprechende Kommunikation stattfinden, getragen von einem dauernden Managementsystem, wenn möglich dieses immer wieder zu verbessern. Die kommenden Jahre werden von der Compliance-Entwicklung geprägt. Der Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität kommt eine größere Bedeutung zu. Datenschutz und Kartellrecht nähern sich dem internationalen Trend. Anreizmodelle für die Ermittlungsbereitschaft sollen auch bei Sanktionierung in der Außenwirtschaft geschaffen werden.

Kainz-Huber: Ein Compliance-Programm muss sichere Regeln mit einheitlicher Auslegung bieten. Anti-Kontrollen können zu Ex-post-Kontrollen führen. Anwendung der Waffen-Richtlinie von allen Mitgliedstaaten der Union ist geboten, jedoch nicht supranational anzusehen. Die Zertifizierung im Rahmen der Evaluierung der Richtlinie ist angezeigt. Die Umsetzung ist Sache jedes einzelnen EU-Mitgliedstaates mit Einhaltung durch Prüfung der Behörden. Es muss fühlbare Sanktionen geben. Der Abschreckungseffekt spielt die Rolle für das Compliance-Management-System.

Raum: Compliance ist entstanden ohne Paragraph - aus strafrechtlicher Betrachtung „erledigt“. Ein effizientes Compliance Management kann der Vermeidbarkeit des Verstoßes dienen und im Verfahren eine bußgeldrechtliche Wirkung haben. Entscheidend ist immer der Einzelfall. Allgemeine Guidelines können zwar beschreiben, aber es kommt immer auf den Betroffenen an. Eine Allgemeine Genehmigung (AGG) ist weiter nachprüfbar durch Richter.

Sen: Compliance ist nicht nur juristisch zu fassen, sondern muss für den „Laien“ erkennbar und anwendbar sein. Compliance ist nur bei Effektivität wirksam. Die Siemens AG hat Exportkontroll-Compliance mit Risikobewertung im Export eingerichtet. Kernpunkte sind: „Wer exportiert, welche Güter und an wen als Empfänger“. Maßgebend sind die Position der Ausfuhrverantwortlichen mit Organ-Haftung und die Organisationspflicht, um Problemsendungen zu stoppen, ferner die Personalauswahl und Personalschulung sowie Überwachungspflicht sicherzustellen. Die Garantenstellung im Vorstand hilft dem Unternehmen.

In der Podiumsdiskussion unter Einbeziehung des Plenums wurden Checklisten als hilfreich, aber nicht ausreichend bezeichnet, diese jedoch den Maßnahmen zur Unterstützung zuzurechnen sind. Holger Beutel sprach die Vorbildfunktion der Unternehmensleitung mit Blick auf die gegenseitigen Informationen mit dem Compliance-Beauftragten an, vorausgesetzt die Übertragung ist zutreffend ausgeführt und auf Dauer ggf. mit Anpassung ausgerichtet. Der „Tone at the Top“ stellt einen wesentlichen Indikator für die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit eines ICP dar.

PRAXISFORUM III - Revision der EG-Dual-Use-Verordnung

Unter Leitung von Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, Vorstand im Zentrum für Außenwirtschaftsrecht, stellten zwei Experten aus dem Gesetzgebungsverfahren die Novelle der EG-Dual-Use-Verordnung 428/2009 mit Blick auf den politischen Sachstand und praktischen Ausblick zu den Herausforderungen in der Außenwirtschaftskontrolle vor.

Dr. Nils Weith, Referatsleiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), stellte die Revision der EG-Dual-Use-VO (EG-VO) in zeitlicher Übersicht vor:

·         09/2016 Gesetzesvorschlag der EU-Kommission,

·         10/2016 Beginn der Beratungen durch Rat, Kommission und EU-Parlament (EP),

·         04/2017 EP Erörterungen und Abstimmung im zuständigen INTA Ausschuss,

·         01/2018 Beschluss des EU-Parlaments - Trilogmandat,

·         2018 Erarbeitung einer Stellungnahme im Rat der Union.

Dazu zeigte der Vortragende Positionen des EU-Parlaments und der Bundesregierung auf, u.a. MR-spezifische Kontrollansätze und Kriterien, Due Diligence, Guidelines, Terrorismus catch all, Definitionen und Begriffe.

Ziel der Novelle ist die Überprüfung und Fortentwicklung der EG-Dual-Use-Exportkontrollen. Besondere Bedeutung kommt der Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten zu – Informationsaustausch und Transparenz. IT-Sicherheit – auch verbessert - und Missbrauch sind schwer zu trennen (Human Security – Smart Security).

Angestrebt sind weitere Vereinfachungen der AGG. Die Genehmigungsgültigkeit von zwei Jahren wie bisher wird sich durchsetzen. Eingebracht ist die Überwachungstechnik, jedoch soll keine Abweichung in der EG-VO erfolgen. Die Trennung der „Militär“-Vorschriften (KWKG) von der EG-VO dient der Klarheit.

Eingeführt wurde durch das EU-Parlament eine Änderung der Catch-All-Vorschrift in Artikel 4 Absatz 2 EG-VO mit einer erhöhten Sorgfaltspflicht des Ausführers, einen sensitiven Verwendungszweck zu kennen oder kennen zu müssen, ggf. Kenntniserlangung durch Nachforschungen („Due Diligence“). Dies erfordert eine klare Abgrenzung, wer die Kontrollen durchführt. Menschenrechte werden nicht in „Catch-All“ einfließen.

Weitere Änderungen am Kommissionsentwurf sind im EU-Parlament zu erwarten.

Georg Pietsch, Abteilungsleiter Ausfuhrkontrolle (Verfahren) im BAFA: „Due Diligence“ aufgreifend, ist bei der Wahrnehmung der gebotenen Sorgfalt ein bloßes „für möglich halten“ nicht ausreichend. Offensichtliche Anhaltspunkte darf der Ausführer nicht negieren oder sich aufdrängenden Umständen für eine sensitive Bestimmung bewusst verschließen. Ein begründeter Verdacht ist noch kein positives Wissen, aber der Ausführer muss eine Vertiefung der Prüfung veranlassen und vorhandene Informationsquellen dazu heranziehen, Empfehlung für interne Compliance-Systeme. Der konkrete Umfang der Untersuchung bleibt der Risikoeinschätzung im Einzelfall überlassen.

Zur Gütererfassung zeigte Pietsch in einer Übersicht gelistete Güter mit Anfügung eines neuen Anhang I B auf und nicht gelistete Güter mit ergänzendem Verwendungsbezug „Schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen i. Z. mit terroristischen Zwecken“ mit „Due Diligence“ als Sorgfaltspflicht des Ausführers.

Während Technologietransfer sich „verkörpert“ auf Güter bezieht, sieht „unverkörperter“ Technologietransfer neu in der Revision der EG-VO als Besonderheit „Übertragen, Bereitstellen, Serververlagerung, Cloud computing“ vor (Art. 7 EG-VO). Diese Regelung befindet sich in den einzelnen Embargo-Rechtsakten auf Länder bezogen.

Die Genehmigungsarten werden im Anwendungsbereich der Sammelausfuhr-Genehmigungen (SAG) ergänzt durch „Global Licence“ und „Large Project Licence“, was das BAFA bereits anzubieten hat. Die SAG wird erweitert. Der Rat der EU will sich dazu mehr einbringen.

Zu Inhalten geplanter AGG der EU mit Ergänzungen nahm Pietsch Stellung, ferner zu den Grundvoraussetzungen, Grundstruktur und Nutzungsvorteilen. Ein Überblick „Genehmigungspflichten“ zeigt nationale Regeln und die Änderungen in der EG-VO-Revision auf.

Der Zeitplan / Zeitstrahl wird auch durch die Entwicklung im „BREXIT“ beeinflusst und ist eng mit einem möglichen Inkrafttreten der Novelle der EG-VO verknüpft.

In der Diskussion mit dem Plenum waren Brennpunkte: Datenweitergabe (Blockchain-Technologie), Verkauf von Verschlüsselungsprojekten in deren Komplexität – zunächst mit der Frage der Genehmigungspflicht (Cloud Computing), ferner die Betrachtung von neuen und gebrauchten Gütern im Rahmen der EG-VO-Novelle: Keine Unterscheidung bzw. Prüfung im Einzelfall. Informationen – Richtlinien können hilfreich sein.

Zu BREXIT und einer möglichen Zollunion in der Übergangsphase bedarf es zur Exportkontrolle einer gesetzlichen Regelung, kurzfristig national zu beschließen (Nils Weith).

 

PRAXISFORUM IV

„Je größer die Herausforderungen in der Außenwirtschaftskontrolle sind, umso wichtiger ist ein offener Austausch mit allen Beteiligten. Dazu bietet der Exportkontrolltag als Schnittstelle zwischen Praxis und Politik den passenden Rahmen“, führte Georg Pietsch als Moderator eingangs aus.

Zu „Internationalen Herausforderungen“ berichtete Ernst Peter Fischer, Beauftragter für Exportkontrolle, Auswärtiges Amt. Nach Trump hat sich die USA verändert und wird sich weiter verändern. Die Lage zur Exportkontrolle ist weniger voraussehbar. Heute sehen wir den Handelsstreit zwischen den USA und dem Rest der Welt! Die Entwicklungen in China sind für Deutschland gut, wenngleich Chancen und Risiken auszuloten sind.

Zu Russland gibt es keine guten Nachrichten. Das Einmischen in der Ostukraine hält an, ebenfalls das Eingreifen im Syrienkonflikt. Ferner beeinträchtigt der Giftanschlag in England die Beziehungen im Handel zu Russland. Grenzen sind aufzuzeigen. Keine besonderen Erwartungen an Sanktionserleichterungen der EU, zumal die USA ihre Sanktionen steigert und andere Länder mittelbar betroffen sind.

Schlechte Nachrichten auch zur Türkei, Syrien und zur Katar-Krise – keine Bewegung in der Sache, wenngleich Deutschland auf Entspannung und Dialog setzt.

In Saudi Arabien ist ein wichtiger Reform-Prozess in Gang gekommen. Der Konflikt im Jemen, der noch Jahre andauern wird, beeinträchtigt Politik und Handel. Die Rüstungsexportpolitik liegt bei den EU-Mitgliedstaaten und wird differenziert gehandhabt.

Auf die Iran-Sanktionen bezogen steht Deutschland zum „Wiener Abkommen“ und will, dass es voll umgesetzt wird. Bedenklich ist der „Export des Terrorismus“ – Menschenrechte und IS-Unterstützung.

China tritt robust, aggressiv auf und betreibt eine zivil-militaristische Integration – technologische Aufrüstung.

Kurt Wendling, Unterabteilungsleiter, BMWi, referierte über „Außenwirtschaftsrechtliche Entwicklungen“ betreffend nicht nur Exportkontrolle, sondern auch Investitionskontrolle. Zur Außenwirtschaftspolitik hat die GroKo die Export-Richtlinien geschärft.

Parlamentarische Anfragen wecken großes Interesse, z.B. zu Post Shipment-Kontrollen im Empfängerland, zu denen der Empfänger der Güter im Genehmigungsverfahren seine Zustimmung erklären muss – in Indien und VAE durchgeführt (BAFA mit Botschaften). Weitere Kontrollen, die auf Endverbleibserklärungen des Landes beruhen, sind zeitintensiv, prüffähige Fälle im EU-Rahmen politisch sensibel. Bei Dual-Use-Gütern ist die Verwendungsprüfung in China und Russland mangels geeigneter Informationen besonders schwierig.

Die Übernahme von Firmen durch China folgt staatlichen Vorgaben und bezieht sich vor allem auf Hochtechnologie. Erwerbsvorgänge werden „fraglich“ unterstützt. Besorgnis besteht nicht nur bei der Bundesregierung, sondern auch bei der Wirtschaft. Das BMWi bescheinigt dem Erwerber die Unbedenklichkeit, wenn keine Sicherheitsbedenken bestehen. Im Jahr 2017 sind 30 Anträge auf Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung gemäß § 58 AWV für den Erwerb durch Unionsfremde gestellt worden; auch für 2018 liegen mehrere Anträge vor. Die Bundesregierung hat neue Meldepflichten eingeführt.

Tanja Mildenberger, Unterabteilungsleiterin, BMF, führte in ihrem Referat „Aktuelles vom Zoll“, vorgetragen von Thomas Mazet, BMF, zum Grundsatz der Freiheit des Außenhandels die Balance zwischen Sicherheit und fairem liberalen Handel an, dazu drei Kriterien: Gerechtigkeit, Sicherheit, Partner der Wirtschaft.

Das IT-Informationsmanagement ist Grundlage für das Handeln der Zollverwaltung. Artikel 6 Unionszollkodex ist Grundlage zum Austausch und zur Speicherung von Informationen und gemeinsamen Datenanforderungen (ATLAS). Compliance bietet die Umsetzung in den Ablauf Export. Vorgeschaltete Prüfverfahren mit Hinweis auf nicht gelistete Waren sind nur in einem Teil der Einfuhr möglich. Zollkontrollen sind durch Beschaumaßnahmen und Prüfung vor Ort auf ein unabweisbares Minimum beschränkt.

Holger Beutel, Unterabteilungsleiter, BAFA, berichtet zu „Neues aus dem BAFA“ anhand von Schaubildern, insbesondere zu EU- und nationalen Allgemeinen Genehmigungen – keine wesentlichen inhaltlichen Änderungen - in der Regel mit einer Verlängerung von einem Jahr, z.B. EU-AGG für Dual-Use-Güter und AGG Nr. 30 für Iran-Geschäfte, ferner:

·         AGG Nr. 18. 19, 23, 25, 27 bis 51.5.2018,

·         AGG Nr. 20, 21, 22, 24, 26 bis 31.3.2019.

Ländererweiterungen betreffen Island (in AGG Nr. 20, 22, 25) und Norwegen (in AGG Nr. 22). Die AGG Nr. 24 und Nr. 26 sind um Fallgruppen erweitert und der Güterkreis der AGG Nr. 27 ist an die Empfehlung der EU-Kommission angepasst worden.

Nach Umfrage der EU zu „Besonders konstruiert“ auf Militärgüter bezogen, steht der Guideline-Definitionsentwurf online zum Test und zur Bewertung auf den Internetseiten der Union zur Verfügung.

Das BAFA-Merkblatt zur „Firmeninterne Exportkontrolle– Betriebliche Organisation im Außenwirtschaftsverkehr“ – Internal Compliance Programme (ICP) - ist mit Stand März 2018 aktualisiert worden.

Schlussworte

Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, ZAR, dankte den Referenten und Diskussionsteilnehmern. Es war eine anregende Tagung zu Themen und Fragen, die uns auch weiterhin beschäftigen werden.

Einen besonderen Dank richtete Wolffgang an das Organisationteam – u.a. für die Gestaltung des „Berliner Abend“ in der Kulturbrauerei am Prenzlauer Berg.

Der 13. Exportkontrolltag findet am 7./8. März 2019 wieder in Berlin statt.

Willi Vögele